中房智库认为，2020年房地产市场调控仍将坚持“稳中有进”思路：一方面着重防范经济金融风险，另一方面，加快研究建立长效调控机制，除不动产统一登记、城乡统一建设用地市场、发展不动产租赁市场外，房地产税制度的探索、酝酿将更多扮演预期调控工具角色，但短期内不会推出。
自2010年限购、限贷政策推广实施至今已整十年。以“行政限制措施货币政策财税政策”全面介入调控为标志，中国房地产行业在“史上最严厉”的调控周期中蹒跚前行。其间，特别是2015~2016年，有部分城市出于经济、财税收入压力进行了局部、小范围政策放松，但交易的快速回暖乃至“过热”往往招致调控政策迅速收紧、加码。在中央定调“房住不炒”背景下，地方“因城施策”调控的裁量空间不断缩小，社会以往“短期经济数据下滑会导致调控放松”的预期一步步落空，地方城市政府和房地产企业共同经历了一段由“紧张恐慌到倍感压力，由兴奋期待到失落低沉，由麻木适应再到振作转型”的心路历程。在此过程中，“城市市场分化加剧”“行业集中度提高”“多元化经营”“新产品和商业模式创新”成为市场百态中的四个主题词。
2019年，中国房地产行业的内外部形势深刻变化：一方面，中国对外贸易摩擦加剧对宏观经济运行、资本市场发展、就业和居民收入构成不利影响，经济三驾马车进出口、社会固定资产投资、居民消费均面临下行压力。另一方面，年中“不把房地产作为短期经济刺激手段”提出后，市场政策预期趋于统一。就“银根”来看，银行中长期社会贷款占比不断走低，房地产业银行贷款、信托融资政策迅速收紧，房地产业投资增速有所放缓，中小开发商融资困难显现；就“地根”来看，大城市在城市开发边界等“三线”划定后正普遍加速进入收缩式、内涵化发展阶段，《土地管理法》修订改革征地制度，推动农村集体建设用地入市，向构建城乡统一建设用地市场迈出关键一步。
年初，调控“放松”的市场预期一度高涨，2019年4月19日政治局会议重点强调“房住不炒”“一城一策”，以“稳地价、稳房价、稳预期”为目标，聚焦防范、化解房地产市场风险，加速推进长效机制建设，着力维持房地产市场平稳健康发展成为中央和各地房地产市场调控政策的总思路。年内，调控政策频度达到历史高峰。据中房智库统计，2019年以来全国各地出台房地产调控政策约595次，较2018年增长35%。十九届四中全会对中国未来发展建设的制度框架做出战略安排，以“房住不炒”为原则、“因城施策”为策略、“长短结合”为战术的房地产行业调控体系正加速形成。回顾、剖析2019年政策思路和关键点，为2020年调控政策导向提供预期参考。
紧“银根”：稳预期、防风险、降杠杆加强房地产融资和信贷管理
本年度，贸易摩擦带来的汇率波动及经济增长预期变化向国内金融市场传导，我国经济、金融市场运行的不确定因素正在增多，周期性、结构性问题凸显，以房地产为代表的重点领域风险评估升高。2019年全年，银保监会、央行等部门密集加力房地产金融风险防范，在银行、信托、海外债、保险等方面强化房地产融资渠道管理。
2019年初，央行在例行会议和公告中明确定调本年度货币政策，在提出“保持房地产金融政策连续性、稳定性，保持个人住房贷款合理适度增长”的同时，特别强调“严禁消费贷款违规用于购房，加强对银行理财、委托贷款等渠道流入房地产的资金管理”。同时提出加强对存在高杠杆经营的大型房企的融资行为的监管和风险提示。
银行贷款方面，央行建立专职部门，强化对系统重要性金融机构和金融控股集团的“宏观审慎管理”，特别要求各金融机构房地产类融资余额（表内及表外、项目融资及按揭贷款）占比不得高于29%，强调房地产开发贷款必须严格用于具备“四三二”条件齐全的项目，严格按照项目工程进度实施放款，严格监管贷款的资金流向，严禁房地产企业将贷款资金用于拍地及项目保证金等用途。银保监会下发《关于开展“巩固治乱象成果促进合规建设”工作的通知》（银保监发[2019]23号文)，加大对违反房地产行业政策的各种乱象行为检查处罚力度，强调不得向“四证”不全、开发商或其控股股东资质不达标、资本金未足额到位的房地产开发项目直接提供融资，严格限制前端融资模式的发展。
信托融资方面，银保监部门和央行不断加强窗口指导，要求全面、从严控制房地产信托业务规模。特别是对此前部分激进的信托机构突破“四三二”限制、通过特定资产收益权、股权收益权等方式帮助房企前期融资买地的行为进行了警示督导，暂停了此类地产信托业务；对中小开发企业前期项目融资构成较大压力。多年来社会高度关注、期待，多次呼之欲出的房地产信托投资基金(reits)再次搁置。
个人购房贷款方面，央行明确房贷利率调整事项，保持个人住房贷款利率水平基本稳定。央行发布公告决定改革完善贷款市场报价利率（lpr）形成机制，推动降低实体经济融资成本。央行副行长在政策吹风会上表示，要确保差别化住房信贷政策有效实施，保持个人住房贷款利率基本稳定。央行明确自2019年10月8日起，新发放商业性个人住房贷款利率以最近一个月相应期限的贷款市场报价利率为定价基准加点形成。首套商业性个人住房贷款利率不得低于相应期限贷款市场报价利率，二套商业性个人住房贷款利率不得低于相应期限贷款市场报价利率加60个基点。
强“地根”：改革征地、统一市场推动重点城市内涵式发展
2019年8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过关于修改《土地管理法》的决定，新《土地管理法》于2020年1月1日起施行。这次土地管理法的修订，包括集体经营性建设用地入市改革，将完善现有的建设用地供应格局。
在国内大城市纷纷提出“建设用地总量约束”甚至“减量化”发展背景下，农村建设用地资源成为城市内涵集约发展必须盘活的宝贵后备空间。破除农村集体建设用地进入市场的法律障碍，有助于建立城乡统一建设用地市场和房地产长效调控机制。新《土地管理法》删除了原《土地管理法》第43条“任何单位或个人需要使用土地的必须使用国有土地”的规定，明确集体经营性建设用地入市条件：第一，入市的土地要符合规划，必须是工业或者商业等经营性用途；第二，必须要经过依法登记；第三，在每年的土地利用年度计划中要做出安排；第四，即使获得了集体经营性建设用地的使用权之后的土地权利人也要按原来规划的用途使用土地。改革在建立城乡统一建设用地市场方面迈出坚实步伐，有利于提升城乡土地资源综合利用效益、提高农民财产性收入，也能够助推乡村产业升级和新业态进驻，促进乡村振兴。同时，这一突破也对建立房地产长效调控机制、突破土地资源瓶颈、降低社会综合用地成本具有重要意义。
稳市场：“三稳”当先、一城一策差别化实施限购限贷
市场交易方面，限购、限贷等行政管理措施依然是抑制短期地价和房价过快上涨的主要手段。按照“稳地价、稳房价、稳预期”的基调，多个城市对限购、限贷、限商政策进行了微调。“4·19”会议后，各地政策普遍收紧，市场热度较高的城市如西安、苏州分别升级了限购、限售政策；深圳等城市二套房贷款利率上浮水平也止降回升，公积金政策收紧；合肥、苏州、东莞等城市及时推出“限—竞”等土拍政策为土地市场降温；河南、福建、浙江、安徽等省份以及成都、长沙、武汉等城市相继推出实施“一城一策”方案和文件。“7·30”政治局会议后，各地方政府根据城市和房地产市场特点精细化政策执行和落实，深化“一城一策”调控，确保市场平稳运行，多地信贷、土地政策收紧，强化限购等交易管理措施。但一些城市则推出放松落户政策、人才房等措施，限购政策迂回式松动。值得注意的是，具有适度放松调控意图的城市在东中西部均有分布，反映出在当前经济形势下地方的压力与急切。
促保障：继续深化制度改革
本年度住房保障政策的核心是坚定不移发展共有产权住房，加快建立多层次住房保障体系。8月，住建部发文提出因地制宜发展共有产权住房，加快促进解决城镇中低收入居民和符合条件新市民住房困难问题。北京、上海、广州等地积极探索共有产权住房的建设模式，增加共有产权房住房供应，优化调整共有产权房申购政策。同期，各地加快发展住房租赁市场，规范住房租赁市场秩序。发改委等十部门联合发布《进一步优化供给推动消费平稳增长促进形成强大国内市场的实施方案（2019年）》，支持人口净流入、房价高、租赁需求大的大中小城市多渠道筹集公租房和市场租赁的住房房源，将集体土地建设租赁住房作为重点支持的内容。“7·30”政治局会议专门强调城镇老旧小区改造；8月，住建部发文提出棚户区改造应“尽力而为，量力而行”，科学确定年度任务，严格把握棚改范围和标准，重点改造老城区脏乱差的棚户区、国有工矿区、林区、垦区棚户区。房企、各类地产基金等资本机构加速介入城市更新。
黄沙淘尽始见金：2020房地产政策展望
2019年末，外贸摩擦缓和、人民币汇率回升为国内宏观调控赢得了更大政策空间。12月12日中央经济工作会议提出继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，在年中22个城市试点“一城一策”房地产调控的基础上，“全面落实因城施策”。12月23日，全国住房和城乡建设工作会议强调2020年着力稳地价、稳房价、稳预期。12月24日《中共中央 国务院关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》正式发布，提振了市场信心。刚刚过去的元旦，央行下调金融机构存款准备金率0.5个百分点。
中房智库认为，2020年房地产市场调控仍将坚持“稳中有进”思路：一方面着重防范经济金融风险，整治各种违规金融行为，继续拆解影子银行，继续降低居民杠杆率，刺激消费；通过征地制度改革和信贷管控，防范地方财政风险和政府信用风险。另一方面，加快研究建立长效调控机制，除不动产统一登记、城乡统一建设用地市场、发展不动产租赁市场外，房地产税制度（包括个人房屋销售的土地增值税）的探索、酝酿将更多扮演预期调控工具角色，但短期内不会推出。
综合宏观经济运行趋势和近期政策导向，中房智库对2020年政策趋势做九点判断：第一，货币政策方面，由于银行和各类金融机构普遍下调房地产行业增长愿景，房地产开发融资渠道管控可能进一步收紧；但在货币政策趋向宽松的大背景下，行业总体资金供应状况应与2019年持平。
第二，由于资金链紧张和限售、限价等政策影响，中小房企经营困难导致的整合并购可能增多，行业集中度趋向提高；结合“混改”背景，年内可能推出房地产企业股权收购相关规范政策，保护相关主体权益并防控风险。
第三，“减税降费”背景下继续实施宽松的财政政策必然加大地方财政压力，在积极开辟新税源、加大税收征管力度的同时，前期财政赤字较大的城市（特别是三、四线及以下城市）将加大土地供应力度；同时，结合居民住房需求周期以及全面落实“因城施策”的背景，个别城市调控政策可能松动以辅助“卖地”，而首先松绑的可能是限售、限价政策；开发企业则需警惕城市基本面风险。
第四，“改革土地计划管理”提上议事日程，前期大城市普遍减量收缩发展，土地供应紧张局面可能有所缓和；加之难得的宏观经济环境缓和期，重点城市、重点区域土地供应力度可能加大，开发企业可重点布局优质土地资源。
第五，一线和热点二线城市调控强度预计维持不变，市场交易应有较明显回暖，房价止跌企稳，但价格快速上升可能性不大；信贷政策将被作为上述城市应对价格可能过快回升的防备手段，存在进一步收紧可能。
第六，结合第七次人口普查，不动产统一登记可能加速推进，真正实现全国联网查询，为未来建立“房地产大数据”、实施精准调控提供依据。
第七，在城市步入内涵式空间发展，而财政压力显著加大的背景叠加下，社会资本主导城市更新将成为主要模式，年内可能对房地产企业、城市更新基金、信托等资本机构参与城市更新推出规范性政策，相关企业应谨慎把握政策动向，调整项目实施节奏。
第八，规模化住房租赁企业和住房租赁市场在近年快速发展扩张后步入瓶颈期，甚至诱发风险，2020年政策可能转向规范项目融资和运营管理。
第九，在当前经济形势政策导向下，结合城市各类用房总体供需矛盾运行，以及小微企业、民营经济发展对空间供给的需求，同时考虑构建多主体供给、多渠道保障住房供应体系的实际需求，商改住、商服物业销售对象、规模的限制应有所放松，以适应新形势。
黄沙淘尽始见金。随着经济社会形势和政策环境日趋复杂，只有掌握敏锐的市场阅读力、深刻的行业洞察力、果断的战略决策力、坚定高效的执行力以及全链条资源整合与创新能力的开发企业才能生存，并实现新一阶段的跨越发展！
作者系中房智库执行院长 柴铎、中房智库研究员 北京师范大学房地产研究中心研究员
来源：中房智库2020-01-08
