8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过了全国人大常委会关于修改土地管理法、城市房地产管理法的决定，自2020年1月1日起施行。
我国土地市场长期以来一直是由地方政府作为土地的唯一供应主体，而这种刚性的土地制度会带来一些弊端，如供应弹性不够等，同时也会导致土地要素成本居高不下。在我国的城镇化进程中，一方面是对城镇建设用地的需求越来越强烈，另一方面则是随着农村人口大量进城带来的农村建设用地闲置和浪费。但是根据现行的土地管理法，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。使用的国有土地，包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有土地，所以农村集体所有土地要想变成建设用地，必须经过身份转变。这一规定，是农地直接入市的法律障碍。
据了解，新修改的土地管理法从土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理等三方面进行了制度完善，其中，最大亮点是扫清了农村集体经营性建设用地入市的法律障碍，这一期盼已久的土地制度改革终于取得重大突破。业内预计，新的制度安排对楼市尤其是商品房市场冲击不大。
集体土地直接入市
“在土地管理法修改当中将保护农民利益作为基本原则和重要目标，完善了很多方面的制度。”全国人大常委会法制工作委员会经济法室副主任杨合庆在全国人大常委会办公厅当日举行的新闻发布会上说。
土地管理法修改重点从征地、集体经营性建设用地、宅基地管理等三方面制度进行了完善。
“集体经营性建设用地入市是此次土地管理法修改的最大亮点，这是土地管理法的一个重大制度创新。”自然资源部法规司司长魏莉华表示，这改变了过去农村的土地必须征为国有才能进入市场的问题，能够为农民直接增加财产性的收入。
过去，农村集体经营性建设用地的转让、出租一直受到限制。新修改的土地管理法明确规定，土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。
同时提出，集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议23以上成员或者23以上村民代表的同意。
对于土地管理法修正案草案通过后的实施，全国人大常委会组成人员程立峰建议，注重与相关法律和改革措施的衔接，在实施法律的同时，进一步扩大土地制度改革试点范围，为改革于法有据提供更多的实践经验和立法基础。
诸葛找房数据研究中心分析师岳蒙蒙则表示，改革后，集体经营性建设用地入市方面取消了多年来集体建设用地不能直接进入市场流转的二元体制，为城乡一体化发展扫除了制度性的障碍。
“首先对于农民来说，集体经营性建设用地入市，有利于增加农民收入，保障农民权益。其次对于政府来说改变地方政府单一的通过土地财政增收的方式。政府不再是唯一的土地供给者，迫使政府考虑转型，多元化拓展其他财政增收的方式。”岳蒙蒙分析指出。
补偿计价方式调整
集体经营性建设用地获准入市后，土地征收补偿的计价方式也进行了调整。
魏莉华表示，新修改的土地管理法在土地征收方面做了相应完善。一是首次对土地征收的公共利益进行明确界定。二是首次明确了土地征收补偿的基本原则是保障被征地农民原有生活水平不降低，“以区片综合地价取代原来的土地年产值倍数法”。三是完善土地征收程序，将原来的批后公告改为批前公告，使被征地农民在整个过程中有更多参与权、监督权和话语权。
杨合庆进一步解释称，在征地补偿方面，现在实行按照区片综合地价进行补偿，除了考虑土地产值，还要考虑区位、当地经济社会发展状况等因素综合制定地价。
易居研究院智库中心研究总监严跃进分析指出，政策通过列举即不含糊的方式，对“公共利益”进行了界定，以促进征地方面的法律支撑。从内容上看，成片开发建设也成为公共利益的概念。对于成片开发建设，可以理解为城市规划中的新城区等规划，对于这一点的概念界定，有助于后续此类用地的征收流程清晰。
严跃进指出，“以区片综合地价取代原来的土地年产值倍数法”，通俗来说，即征地时不简单以农作物的收成来计算征地费用，而是根据土地周边的城市发展机会来确定地价。
“这有助于一些城市边缘地带土地价值的保有，属于让利给村集体和集体成员。”严跃进表示，另外政策上也提到了社会保障费的概念，这也是“土地换保障”中的重大突破，是让村民享有城市社会保障福利的重要举措。
楼市冲击不大
值得注意的是，农村集体经营性建设土地入市，改变了原先建设用地只能用国有土地的格局，是否会对土地供应格局形成冲击备受关注。
对此，杨合庆明确表示，不会对土地市场造成冲击。“集体经营性建设用地入市要符合规划，必须要经过依法登记，并在每年的土地利用年度计划中作出安排。即使获得了集体经营性建设用地的使用权之后的土地权利人也要按原来规划的用途来使用土地。”
中原地产首席分析师张大伟表示，整体看，政策的全面落地是集体土地利用探索的一大步，对全国土地制度的未来加速改革也有巨大的意义，将给广大农村以及城乡接合部地区带来很大影响。具体而言，此次政策施行后，预计能为后续租赁市场的改革提供更为充足的用地。要在2020年形成相对好的租赁市场，相关集体建设用地改革必不可少。
严跃进也指出，很多大城市的供地力度不大，当前租赁市场的用地面临很多压力。政策落地将对于一二线城市和部分三四线城市的城中村和城边村影响最大。
“对于房地产市场来说，更多土地可以进入土地供应市场，直接出让的规定，也使得征地的成本和环节减少，有利于缓解供给矛盾。”岳蒙蒙表示，面粉决定面包的价格，低廉的土地成本以及供应量的增加也有助于抑制房价上涨态势，此类土地还有很大一部分是用于租赁住房建设，增加租赁住房供应，有利于抑制租金过快上涨。
但岳蒙蒙同时指出，集体经营性建设用地入市对于房地产市场，目前还不会产生非常大的影响。修正案里明确规定允许集体经营性建设用地入市，并不是集体的所有用地，集体经营性建设用地市场只占了10％左右，大部分还是宅基地；这些集体经营性建设用地入市之后有明确的用途管制，只能用于工业、商业等用途，虽然也会用于租赁房、廉租房、共有产权房等等，但不会对商品房造成很大冲击。
房企布局“关键棋”
“集体土地入市全面铺开，还需要一点时间。”中国城市房地产研究院院长谢逸枫表示。
“首先，新《土地管理法》只是为集体经营建设用地入市提供了一个法律保障，具体如何执行，还有待实施条例出台和执行的效果。其次，目前在如何利用集体土地方面，我们已经进行了较长时间的探索，但探索的成果尚未显现。”谢逸枫详细指出。
上海中原地产首席分析师卢文曦表示，从开发商的角度来说，集体建设用地的地价成本是相对较低的。在政策支持下，房企也愿意去拿这样的地来进行开发。此前我国也开展了一段时间的集体土地入市试点，但效果似乎不尽如人意。主要原因在于，之前集体土地入市的原则、规范尚未出台，只能靠各地摸索，以及集体土地入市后的建设范围有限，基本上限制用于工业、商业、租赁住宅、共有产权房等，此类物业开发难度高，限制了企业参与。
今年6月，上海首个利用集体土地入市建设租赁住房的项目正式开工。此前，2018年12月，北京市规划和自然资源委员会还挂出三则地块出让公告，首次尝试利用集体经营性建设用地建设共有产权住房。
“尝试很多，但成果尚未大现。”多位专家表示。同策研究院研究总监张宏伟指出，“上海集体建设用地建设租赁住房从2017年开始试点，2018年10月才成交第一幅用作建设租赁住房的土地，而2019年6月才开工。从推进情况来看，数量不多，速度较慢、效果尚不明显。”
“但集体土地利用仍是一个充满机会的领域。当前，万科、恒大等品牌房企都在布局。”谢逸枫指出，“对于城市来说，集体经营建设用地入市带来的新增市场供应面积还是比较可观的。在北京、上海、广州等地，集体经营建设用地几乎占到了城市可建设面积的一半以上。”
谢逸枫建议，对于集体经营建设用地的开发，房企可以配合政策建设租赁性住宅或者商业用地，以及将集体经营建设用地项目打包成金融资产进行盈利，或者采取“产业特色小镇”的开发模式。
来源：北京商报、时代周报、证券时报，中房网综合整理 2019-08-27
